Una Administración
Pública con una atención presencial, personalizada, cercana… había sido hasta
hace poco una finalidad en sí misma. Ahora están irrumpiendo las nuevas
tecnologías y éstas se están tomando como excusa para reducir y adelgazar una administración
pública que – algunos entienden- se ha hecho demasiado grande e insostenible.
Pero ¿Realmente es así? ¿Es
imprescindible reducir la administración?
Los sectores privatistas de
la sociedad repiten incansablemente que la Administración es demasiado grande y
que muchas de las tareas y gestiones que tradicionalmente han requerido el
concurso de personal funcionario, se pueden acometer perfectamente mediante
servicios externalizados. Esa idea, como es natural, ha originado siempre
desconfianza. La neutralidad podría verse afectada de forma notoria y también
el coste.
El
coste: Un servicio puede ser en sus inicios y en apariencia más
barato si se contrata que si se funcionariza, pero las empresas privadas, sobre
todo las dedicadas a gestión y consultoría, suelen parasitar la Administración.
Venden su producto, venden las aplicaciones informáticas, venden los
complementos y el mantenimiento y, en definitiva, saben crear una necesidad de
la que, al final es muy caro prescindir. De esta manera acaban sustituyendo a
los funcionarios pero quedándose de forma casi permanente.
Normalmente son estas
empresas, las que constituidas en lobbys
han creado comisiones de supuestos expertos que, a su vez, han
presionado para “racionalizar” la administración pública (a la que ven como una
deliciosa tarta en la que hincar el diente).
¿Qué sucederá, por ejemplo,
cuando haya que resolver contratos públicos porque una empresa haya incumplido?
O ¿Qué pasará con las ofertas temerarias? ¿Cómo se evitará la conflictividad laboral?
Los funcionarios han sido objeto en los últimos años de una reducción de su
poder adquisitivo cercano al 40 %, pero apenas ha habido huelgas y se ha
garantizado en todo momento el funcionamiento de la Administración. ¿Sucedería
lo mismo si estuvieran la mayoría de los servicios externalizados? Es obvio que
en estas tesituras (muy probables en la interminable situación de crisis que
vivimos) el riesgo de interrupción del servicio se multiplica si el personal no
es fijo. Un contratado que sepa con certeza (o imagine) que no va a ser
renovado, es mucho más probable que se sume a una huelga, sobre todo si gana
poco dinero.
La posibilidad de
manipulación por los representantes sindicales es mayor con personal laboral
que con personal funcionario. Ya sea porque los primeros tengan más que perder
o se comete más injusticias con ellos, los sindicatos tienen más predicamento
en su terreno, mientras que la conciencia de clase social asalariada del
funcionario es mucho más débil porque se ve a sí mismo y la sociedad también le
ve como una pequeña burguesía o clase media aposentada en un escalón intermedio.
La rentabilidad de los
servicios externalizados va a venir dada en función de su capacidad para
sustituir al personal funcionario; supuestamente el coste de adjudicación del
servicio será compensado sobradamente con su repercusión sobre una reducción en
el coste de personal funcionario. Ése sería el esquema: El servicio prestado
por empresas (gasto en capítulo 1) sustituye al que prestan los funcionarios (gasto
en capítulo 2) , que van siendo cada vez menos y no se reemplazan. Pero
¿Realmente es así?
No siempre. O mejor dicho,
casi nunca.
Para ello debería producirse
una verdadera sustitución funcional que no se da. Por ejemplo, en la Seguridad
Social toda la red de administraciones sigue estando a cargo de funcionarios:
Ellos son los únicos capacitados para dictar y firmar resoluciones y actos
administrativos, ellos atienden al público, ellos conocen las aplicaciones
informáticas que hay que utilizar y conocen los complejos procedimientos
administrativos de encuadramiento, afiliación altas y bajas de trabajadores,
cotización y recaudación, pretaciones etc. ¿Qué hacen entretanto las empresas
de servicios? Llevan a cabo proyectos de seguimiento de proyectos,
asesoramiento en autoevaluación, calidad y atención al ciudadano, control de
objetivos, son tareas que en definitiva pueden ser objeto de “corta y pega”;
ser importadas de otras organizaciones sin que se note muchas veces el valor
añadido que aportan. En todo caso, en mi organización no sustituyen a la tarea
desempeñada por los funcionarios, sino que vienen a añadirse, lo que deriva
necesariamente en un sobre coste en lugar de un ahorro.
Cuestión distinta es que se contraten servicios para la realización de tareas auxiliares que no conforman propiamente el objeto de la gestión pública. Todo el mundo puede acertar a diferenciar entre ser médico (personal estatutario) o llevar la cafetería de un hospital o el servicio de lavado y desinfección de la ropa hospitalaria. Lo primero debe ser público en una sanidad pública, mientras que lo segundo puede ser contratado. Con lo primero no deberían aplicarse criterios economicistas, con lo segundo sí se puede.
Por lo tanto la externalización es muy delicada si viene a sustituir a los funcionarios en la gestión de la cosa pública.
La
neutralidad: La fijeza en la administración pública
siempre ha tenido una razón de ser que ahora parece ignorarse por todos. Se
trataba de buscar una neutralidad en los gestores de la cosa pública que
permitiera ajustar la actuación y pronunciamientos a criterios
exclusivamente técnicos (y no políticos),
al margen de gobiernos de turno. Esta circunstancia indudablemente contribuía a
una estabilidad administrativa y evitaba hacer tabla rasa con cada cambio de
gobierno. Las empresas que se contraten no van a tener la misma imparcialidad
porque no son neutrales: Se deben a quien les contrató y éste será normalmente el equipo político de turno que
haya en el departamento u organismo en cada momento. Estamos, pues, hablando de
politización de la Administración pública y posibilidad de manipulación.
¿Se dejará que las empresas
privadas desempeñen funciones de intervención y contabilidad? ¿Podrán auditar a
la Administración Pública? ¿Firmarán los empleados de estas empresas
resoluciones declarativas de derechos de los ciudadanos, por ejemplo el
reconocimiento de una prestación?
También de alguna manera
estamos hablando de economización de la Administración, porque los políticos de
turno han descubierto el filón de las congelaciones y reducciones de sueldos
del gran colectivo funcionarial. Ya no piensan si los funcionarios son o no
necesarios, sino cuánto se puede recortar. Los empleados públicos pasan a ser
una simple partida presupuestaria y, en ese contexto, es mucho más fácil
ponerse en manos de los expertos que apuestan por la reducción de efectivos.
Para externalizar es preciso
saber muy bien el qué, el cuánto y el cómo.
El
qué:
A primera vista pueden
distinguirse bastante bien aquellas estructuras administrativas con solera, que
realmente se crearon para gestionar cosas concretas, de aquellas otras
ficticias y politizadas que surgen alrededor de nuevos servicios públicos que
normalmente el ciudadano no demanda. Entre las primeras podemos hablar, por
ejemplo, de la Seguridad Social, actualmente a caro de entidades dependientes
de la Administración General del Estado, toda vez que no se transfirieron
competencias debido a la unidad de caja. Aquí sí que existen procedimientos
concretos y necesarios, de recaudación, de afiliación, de reconocimiento y pago
de prestaciones etc. Hay todo un caudal de conocimiento depositado en un número
cada vez menor de funcionarios, a los que no pueden dar relevo – por falta de
conocimientos – los trabajadores de una empresa externa. No es fácil de la
noche a la mañana aprender a gestionar la afiliación y encuadramiento de los
trabajadores, los regímenes y la cotización y recaudación. Hay multitud de procedimientos,
resoluciones, formularios, aplicaciones informáticas, relaciones con
colaboradores etc.
En el lado opuesto, para
encontrar estructuras administrativas sobredimensionadas e inútiles normalmente
basta con recurrir a algunas palabras clave: “gabinete, consejo, asesor
técnico, formación etc” si además estas referencias las encontramos en
ayuntamientos o comunidades autónomas, la presencia es doblemente sospechosa.
En los últimos años se ha
producido un descenso importante en el número de funcionarios destinados en las
tradicionales estructuras y un incremento mucho mayor de funcionarios
destinados en las Administraciones locales y autonómicas.
Si sabemos que la
externalización no es una alternativa para determinados procedimientos
administrativos debido a la complejidad, nos encontraremos con que en esas
estructuras solo van a suponer una añadido no una sustitución, salvo que los
procedimientos sean en sí mismos modificados. Es decir: Sólo si hay una reforma
seria de los organismos acometiendo una simplificación de los procedimientos
será posible proceder a una externalización. Entretanto es una quimera pensar
que puede valer para algo un consultor en una administración o agencia de la
Seguridad Social (por pensar en un ejemplo concreto).
Ahora bien, para la gestión
de determinados procedimientos recientes, que van surgiendo según los
ayuntamientos o comunidades autónomas se van inventando servicios públicos que
el ciudadano no demanda para justificar el cobro de tasas (que les permitan
seguir engordando). Para eso sí que se puede contar con servicios
externalizados. Pero la paradoja es que
precisamente en estos ámbitos locales es donde más han seguido aumentando los
funcionarios, habiéndose disparado exponencialmente su número.
Por lo tanto es fundamental
pensar qué servicios contratar con empresas privadas y si realmente se va a
resentir el ciudadano desde el punto de vista de la justicia la imparcialidad y
la información cualificada. Una administración pública no puede pasar a ser un
call center sin más. Hay que hacer resoluciones administrativas con pie de
recurso. Hay que tener conocimientos jurídicos e informáticos. No vale
cualquiera.
El
cuanto:
Ya se ha hablado
anteriormente de la influencia que puede tener sobre el coste el contratar o no
personal para un determinado procedimiento. Sin duda habrá muchos aspectos de
la Administración pública susceptibles de ser externalizados y, al hacerlo,
puede que se reduzcan costes. Pero no es una buena política reducir el coste
con el personal porque eso conlleva una peor calidad y preparación. Es
frecuente que en los contratos de consultoría y/o servicios se incluya en los
pliegos la obligación de la empresa de proporcionar trabajadores con una
titulación determinada y que, después de la adjudicación transcurrido un
tiempo, esos trabajadores sean sustituidos por otros más baratos.
El
cómo:
Aquí, siguiendo el Plan
Cora, podríamos afirmar que es culpa de la diversificación de administraciones
y estructuras el aumento de costes. Si las autonomías o ayuntamientos se
pusieran de acuerdo para contratar concertadamente sin duda se reducirían los costes.
En la red sanitaria, por ejemplo, se puede adjudicar a una misma empresa la limpieza
de ropa hospitalaria para muchos hospitales y así conseguir la reducción de
costes.
La corrupción anida en la
capacidad decisoria de las estructuras administrativas, prácticamente ya en un
nivel político, y esos niveles no solo se mantienen sino que siguen aumentando.
Por el contrario, en muchas
estructuras administrativas, lo que adelgazan son los niveles medio e inferior,
en los que se carece de posibilidades de intriga e intermediación con empresas
adjudicatarias de los contratos de obras, servicios o suministros (que son los
que realmente han conducido a la Administración a la ruina).
Por lo tanto: La eliminación
de personal no conduce necesariamente al ahorro; no es tan sencillo. Un vocal
asesor puede cobrar el equivalente a varios funcionarios. La Administración
central está continuamente amortizando plazas de las Relaciones de Puestos de
Trabajo (RPTs) que no se cubren como consecuencia de la congelación de la
oferta de empleo público desde hace años y de las bajas vegetativas. La falta
de incorporaciones es cierto que se ha venido compensando con la
informatización de los procesos administrativos.
