La reforma de la Administración Pública

Una Administración Pública con una atención presencial, personalizada, cercana… había sido hasta hace poco una finalidad en sí misma. Ahora están irrumpiendo las nuevas tecnologías y éstas se están tomando como excusa para reducir y adelgazar una administración pública que – algunos entienden- se ha hecho demasiado grande e insostenible.

Pero ¿Realmente es así? ¿Es imprescindible reducir la administración?

Los sectores privatistas de la sociedad repiten incansablemente que la Administración es demasiado grande y que muchas de las tareas y gestiones que tradicionalmente han requerido el concurso de personal funcionario, se pueden acometer perfectamente mediante servicios externalizados. Esa idea, como es natural, ha originado siempre desconfianza. La neutralidad podría verse afectada de forma notoria y también el coste.

El coste: Un servicio puede ser en sus inicios y en apariencia más barato si se contrata que si se funcionariza, pero las empresas privadas, sobre todo las dedicadas a gestión y consultoría, suelen parasitar la Administración. Venden su producto, venden las aplicaciones informáticas, venden los complementos y el mantenimiento y, en definitiva, saben crear una necesidad de la que, al final es muy caro prescindir. De esta manera acaban sustituyendo a los funcionarios pero quedándose de forma casi permanente.

Normalmente son estas empresas, las que constituidas en lobbys  han creado comisiones de supuestos expertos que, a su vez, han presionado para “racionalizar” la administración pública (a la que ven como una deliciosa tarta en la que hincar el diente).

¿Qué sucederá, por ejemplo, cuando haya que resolver contratos públicos porque una empresa haya incumplido? O ¿Qué pasará con las ofertas temerarias? ¿Cómo se evitará la conflictividad laboral? Los funcionarios han sido objeto en los últimos años de una reducción de su poder adquisitivo cercano al 40 %, pero apenas ha habido huelgas y se ha garantizado en todo momento el funcionamiento de la Administración. ¿Sucedería lo mismo si estuvieran la mayoría de los servicios externalizados? Es obvio que en estas tesituras (muy probables en la interminable situación de crisis que vivimos) el riesgo de interrupción del servicio se multiplica si el personal no es fijo. Un contratado que sepa con certeza (o imagine) que no va a ser renovado, es mucho más probable que se sume a una huelga, sobre todo si gana poco dinero.

La posibilidad de manipulación por los representantes sindicales es mayor con personal laboral que con personal funcionario. Ya sea porque los primeros tengan más que perder o se comete más injusticias con ellos, los sindicatos tienen más predicamento en su terreno, mientras que la conciencia de clase social asalariada del funcionario es mucho más débil porque se ve a sí mismo y la sociedad también le ve como una pequeña burguesía o clase media aposentada en un escalón intermedio.  

La rentabilidad de los servicios externalizados va a venir dada en función de su capacidad para sustituir al personal funcionario; supuestamente el coste de adjudicación del servicio será compensado sobradamente con su repercusión sobre una reducción en el coste de personal funcionario. Ése sería el esquema: El servicio prestado por empresas (gasto en capítulo 1) sustituye al que prestan los funcionarios (gasto en capítulo 2) , que van siendo cada vez menos y no se reemplazan. Pero ¿Realmente es así?

No siempre. O mejor dicho, casi nunca.

Para ello debería producirse una verdadera sustitución funcional que no se da. Por ejemplo, en la Seguridad Social toda la red de administraciones sigue estando a cargo de funcionarios: Ellos son los únicos capacitados para dictar y firmar resoluciones y actos administrativos, ellos atienden al público, ellos conocen las aplicaciones informáticas que hay que utilizar y conocen los complejos procedimientos administrativos de encuadramiento, afiliación altas y bajas de trabajadores, cotización y recaudación, pretaciones etc. ¿Qué hacen entretanto las empresas de servicios? Llevan a cabo proyectos de seguimiento de proyectos, asesoramiento en autoevaluación, calidad y atención al ciudadano, control de objetivos, son tareas que en definitiva pueden ser objeto de “corta y pega”; ser importadas de otras organizaciones sin que se note muchas veces el valor añadido que aportan. En todo caso, en mi organización no sustituyen a la tarea desempeñada por los funcionarios, sino que vienen a añadirse, lo que deriva necesariamente en un sobre coste en lugar de un ahorro.

Cuestión distinta es que se contraten servicios para la realización de tareas auxiliares que no conforman propiamente el objeto de la gestión pública. Todo el mundo puede acertar a diferenciar entre ser médico (personal estatutario) o llevar la cafetería de un hospital o el servicio de lavado y desinfección de la ropa hospitalaria. Lo primero debe ser público en una sanidad pública, mientras que lo segundo puede ser contratado. Con lo primero no deberían aplicarse criterios economicistas, con lo segundo sí se puede. 

Por lo tanto la externalización es muy delicada si viene a sustituir a los funcionarios en la gestión de la cosa pública. 

La neutralidad: La fijeza en la administración pública siempre ha tenido una razón de ser que ahora parece ignorarse por todos. Se trataba de buscar una neutralidad en los gestores de la cosa pública que permitiera ajustar la actuación y pronunciamientos a criterios exclusivamente  técnicos (y no políticos), al margen de gobiernos de turno. Esta circunstancia indudablemente contribuía a una estabilidad administrativa y evitaba hacer tabla rasa con cada cambio de gobierno. Las empresas que se contraten no van a tener la misma imparcialidad porque no son neutrales: Se deben a quien les contrató y éste será  normalmente el equipo político de turno que haya en el departamento u organismo en cada momento. Estamos, pues, hablando de politización de la Administración pública y posibilidad de manipulación.

¿Se dejará que las empresas privadas desempeñen funciones de intervención y contabilidad? ¿Podrán auditar a la Administración Pública? ¿Firmarán los empleados de estas empresas resoluciones declarativas de derechos de los ciudadanos, por ejemplo el reconocimiento de una prestación?

También de alguna manera estamos hablando de economización de la Administración, porque los políticos de turno han descubierto el filón de las congelaciones y reducciones de sueldos del gran colectivo funcionarial. Ya no piensan si los funcionarios son o no necesarios, sino cuánto se puede recortar. Los empleados públicos pasan a ser una simple partida presupuestaria y, en ese contexto, es mucho más fácil ponerse en manos de los expertos que apuestan por la reducción de efectivos.

Para externalizar es preciso saber muy bien el qué, el cuánto y el cómo.

El qué:

A primera vista pueden distinguirse bastante bien aquellas estructuras administrativas con solera, que realmente se crearon para gestionar cosas concretas, de aquellas otras ficticias y politizadas que surgen alrededor de nuevos servicios públicos que normalmente el ciudadano no demanda. Entre las primeras podemos hablar, por ejemplo, de la Seguridad Social, actualmente a caro de entidades dependientes de la Administración General del Estado, toda vez que no se transfirieron competencias debido a la unidad de caja. Aquí sí que existen procedimientos concretos y necesarios, de recaudación, de afiliación, de reconocimiento y pago de prestaciones etc. Hay todo un caudal de conocimiento depositado en un número cada vez menor de funcionarios, a los que no pueden dar relevo – por falta de conocimientos – los trabajadores de una empresa externa. No es fácil de la noche a la mañana aprender a gestionar la afiliación y encuadramiento de los trabajadores, los regímenes y la cotización y recaudación. Hay multitud de procedimientos, resoluciones, formularios, aplicaciones informáticas, relaciones con colaboradores etc.

En el lado opuesto, para encontrar estructuras administrativas sobredimensionadas e inútiles normalmente basta con recurrir a algunas palabras clave: “gabinete, consejo, asesor técnico, formación etc” si además estas referencias las encontramos en ayuntamientos o comunidades autónomas, la presencia es doblemente sospechosa.

En los últimos años se ha producido un descenso importante en el número de funcionarios destinados en las tradicionales estructuras y un incremento mucho mayor de funcionarios destinados en las Administraciones locales y autonómicas.

Si sabemos que la externalización no es una alternativa para determinados procedimientos administrativos debido a la complejidad, nos encontraremos con que en esas estructuras solo van a suponer una añadido no una sustitución, salvo que los procedimientos sean en sí mismos modificados. Es decir: Sólo si hay una reforma seria de los organismos acometiendo una simplificación de los procedimientos será posible proceder a una externalización. Entretanto es una quimera pensar que puede valer para algo un consultor en una administración o agencia de la Seguridad Social (por pensar en un ejemplo concreto).

Ahora bien, para la gestión de determinados procedimientos recientes, que van surgiendo según los ayuntamientos o comunidades autónomas se van inventando servicios públicos que el ciudadano no demanda para justificar el cobro de tasas (que les permitan seguir engordando). Para eso sí que se puede contar con servicios externalizados.  Pero la paradoja es que precisamente en estos ámbitos locales es donde más han seguido aumentando los funcionarios, habiéndose disparado exponencialmente su número.

Por lo tanto es fundamental pensar qué servicios contratar con empresas privadas y si realmente se va a resentir el ciudadano desde el punto de vista de la justicia la imparcialidad y la información cualificada. Una administración pública no puede pasar a ser un call center sin más. Hay que hacer resoluciones administrativas con pie de recurso. Hay que tener conocimientos jurídicos e informáticos. No vale cualquiera.

El cuanto:

Ya se ha hablado anteriormente de la influencia que puede tener sobre el coste el contratar o no personal para un determinado procedimiento. Sin duda habrá muchos aspectos de la Administración pública susceptibles de ser externalizados y, al hacerlo, puede que se reduzcan costes. Pero no es una buena política reducir el coste con el personal porque eso conlleva una peor calidad y preparación. Es frecuente que en los contratos de consultoría y/o servicios se incluya en los pliegos la obligación de la empresa de proporcionar trabajadores con una titulación determinada y que, después de la adjudicación transcurrido un tiempo, esos trabajadores sean sustituidos por otros más baratos.

El cómo:

Aquí, siguiendo el Plan Cora, podríamos afirmar que es culpa de la diversificación de administraciones y estructuras el aumento de costes. Si las autonomías o ayuntamientos se pusieran de acuerdo para contratar concertadamente sin duda se reducirían los costes. En la red sanitaria, por ejemplo, se puede adjudicar a una misma empresa la limpieza de ropa hospitalaria para muchos hospitales y así conseguir la reducción de costes.

La corrupción anida en la capacidad decisoria de las estructuras administrativas, prácticamente ya en un nivel político, y esos niveles no solo se mantienen sino que siguen aumentando.

Por el contrario, en muchas estructuras administrativas, lo que adelgazan son los niveles medio e inferior, en los que se carece de posibilidades de intriga e intermediación con empresas adjudicatarias de los contratos de obras, servicios o suministros (que son los que realmente han conducido a la Administración a la ruina).

Por lo tanto: La eliminación de personal no conduce necesariamente al ahorro; no es tan sencillo. Un vocal asesor puede cobrar el equivalente a varios funcionarios. La Administración central está continuamente amortizando plazas de las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPTs) que no se cubren como consecuencia de la congelación de la oferta de empleo público desde hace años y de las bajas vegetativas. La falta de incorporaciones es cierto que se ha venido compensando con la informatización de los procesos administrativos.